ICANN87 政府咨询委员会（GAC）巴厘岛公报解读：IDN 申请占比偏低与 DNS 滥用缓解机制的进度落差

摘要

ICANN87 年度大会已于 2026 年 10 月 17-22 日在印度尼西亚巴厘岛举行，会后政府咨询委员会（GAC）于 10 月 26 日发布巴厘岛公报。公报对新 gTLD 项目 2026 轮提出了两项实质性关切：

其一，语言与地域多样性目标面临落空风险。 2026 轮超过 1,600 份申请中，国际化域名（IDN）申请仅 21 份（约 1.3%）。GAC 人权与国际法工作组警告，初步数据可能意味着本轮扩张无法实现社群预期的代表性提升。

其二，DNS 滥用缓解机制的进度落后于程序推进。 GAC 要求在 2026 轮新字符串写入 DNS 根区之前落实"关联域名检查"（Associated Domain Checks），而负责该规则的 DNS 滥用缓解政策制定流程 PDP1 至今未公布实施时间表。

此外，公报就申请人支持计划评估、普遍接受（UA）、以及 Safeguard Assessment 的合同义务执行等问题提出具体要求。

一、关切一：IDN 申请仅占 1.3%

1.1 数据

1.2 GAC 的立场

GAC 人权与国际法工作组在公报中警告：初步数据可能表明 2026 轮扩展无法实现 ICANN 社群所预期的语言和地域代表性提升。

政府代表质疑本轮能否带来有意义的语言多样性，并指出 באַזונדער：与第一轮（2012 年）相比，尽管申请人支持计划参与度有所提高，但发起申请与获批之间存在落差，且各区域参与极不均衡。

1.3 GAC 提出的具体要求

针对申请人支持计划（Applicant Support Program），GAC 要求开展正式评估，内容包括：

• 结构化访谈与退出调查，以厘清潜在申请人与已获批申请人未继续推进的原因
• 审查财务援助机制的有效性
• 审查技术支持的可获得性
• 分析区域参与的均衡性

时间期望：GAC 希望初步结论理想情况下能在 2027 年 3 月 ICANN88 之前提供。

1.4 对照：东道主的 IDN 实践

值得关注的是，本届会议东道主印度尼西亚在同期推动了实质性进展。由印尼互联网域名管理机构（PANDI）主导，正式推出基于三种印尼传统文字的 IDN：

印尼文化部长 Fadli Zon 在 10 月 19 日 ICANN87 gala dinner 上表示：“技术进步必须伴随文化进步。”

其援引的 UNESCO 数据显示：全球约 7,000 种语言中，仅约 1,000 种 在网络上具备存在感。印度尼西亚自身拥有约 1,340 个族群、718 种地方语言，以及包括巴厘文、爪哇文、巽他文、巴塔克文、隆塔拉文、Pegon 文在内的多种传统书写系统。

解读：IDN 申请占比偏低反映的是申请成本、普遍接受度与生态支持三重障碍，而非非拉丁文字本身缺乏需求。上述实践表明技术路径已然畅通。

1.5 普遍接受（Universal Acceptance）

GAC 呼吁各国政府将普遍接受纳入国家数字化战略，以确保软件、网站和在线服务能够正确识别与处理 IDN、国际化邮箱地址及较新的顶级域。

ICANN 已发布 UA Day 2026 报告，显示UA 工作正从"意识提升"趋于"实践落地"，但距离普遍可用仍有距离。

二、关切二：DNS 滥用缓解机制缺少时间表

2.1 GAC 的核心要求

GAC 在公报中明确要求：在 2026 轮新字符串被写入 DNS 根区之前，必须落实"关联域名检查"（Associated Domain Checks）。

机制说明：现行滥用处置多以单一域名为单位。新规则的目标是——当某一域名出现可采信的滥用证据（actionable evidence）时，注册商须进一步调查同一客户或同一注册人名下的关联域名。

此外，GAC 要求建立可靠、可复现的衡量标准，用以验证注册局与注册商是否切实履行了反滥用义务。该要求指向行业长期存在的透明度缺口：缺乏可比的公开数据，外界难以评估各方的实际履约水平。

2.2 PDP1 的当前进度

DNS 滥用缓解政策制定流程（Policy Development Process 1，简称 PDP1）的相关情况：

2.3 进度落差

新 gTLD 程序的推进节奏与政策制定节奏之间存在明显错位：

即：新后缀流水线具备明确排期，而为该流水线配置"安检门"的工作尚缺乏时间表。

从制度分工看，GAC 可提出排序要求，但 GNSO 工作组须完成政策建议、ICANN 须完成采纳与合同实施，方能转化为注册商的可执行义务。公报中未见上述步骤已完成的迹象。

关键待公布文件：一份包含下列节点的完整时间表——PDP1 最终报告、决策、合同实施、首次新字符串入根的分别日期。该时间表是衡量"防线能否赶在上线前就位"的唯一依据。

三、机制澄清：Safeguard Assessment 的性质与边界

公报涉及 Safeguard Assessment（保障措施评估）的讨论，该机制常被误解为"安全审批"，需予以澄清。

3.1 它不能做什么

依据 2026 轮《申请人指南》V3 第 7.8–7.8.2 节：

• 评估结果不影响申请能否继续推进
• 因此该结论无法通过 Extended Evaluation 或 Evaluation Challenges 流程提出申诉

换言之，Safeguard Assessment 不具备否决申请的权力。

3.2 它能做什么

评估流程如下：

1. 每位申请人须回答 Question Set 10（保障措施、使命与目的），答案随申请一并公开
2. 评论期结束后，ICANN 判断该字符串是否落入保障措施分组——判定时参考申请内容与公众意见，而非仅采信申请人自述
3. 若落入分组，对应的保障措施类公共利益承诺（Safeguard PICs）必须原封不动写入其注册局协议的 Specification 11（不得修改）

四个风险分组：

结论：分类不决定是否放行，但决定该后缀未来承担何种合同义务。 例如，某金融类字符串的注册局可能须在注册商及注册人协议中传导相应要求、核验资质，或承担特定安全义务。ICANN 声明会对 Specification 11 的履行情况执法。

3.3 GAC 的追问

GAC 在 ICANN87 期间就以下方面提出询问：

• 这些合同义务由谁监督
• 如何执行
• 适用哪个法域的法律

上述问题直指合同的实效性：合同承诺的价值取决于是否有人能够识别违约、确定适用条款并实际采取行动。

3.4 对利益相关方的建议

对于购买方、公共机构或潜在异议方，建议索取完整的证据链记录：

• 公开的 Question Set 10 答复
• 评论记录
• ICANN 的分组判定
• Specification 11 的确切条款
• 注册局运营后的合规历史

四、相关背景：背景筛查服务提供商已就位

ICANN 于 2026 年 10 月 15 日宣布，已与**普华永道咨询服务有限公司（PwC）**签署协议，由其担任新 gTLD 项目 2026 轮次的背景筛查服务提供商。

上述安排表明，评估阶段的外部执行资源已经落实。

五、后续时间线

关于实际可用时间：自异议期结束（2027 年 3 月）至上新，中间仍需经历字符串评估（预计 180 天）、申请人与申请评估、争用解决、优先级抽签、合同签署与入根等环节。本轮首批新后缀最早预计 2028 年方可完成 Delegation。

六、对企业的建议

1. 客观看待 IDN 的短期与长期价值 申请占比偏低反映的是生态障碍而非需求缺失。对于以中文为主要服务语言的企业，IDN 与普遍接受度的改善仍是值得跟踪的长期议题，但不建议在生态成熟前做大规模投入。

2. 关注 Question Set 10 与异议窗口 尽管 Safeguard Assessment 不能阻止申请推进，但其分组判定决定了该后缀注册局的合同义务。若企业所在行业（金融、医疗、教育、公共服务）与某申请字符串高度相关，2026 年 11 月 17 日开启的异议期是有意义的意见表达窗口。

3. 合理预期新后缀的上线节奏 本轮新后缀从名单公布到实际可用之间存在较长周期，防御性布局与业务规划应据此节奏安排，而非以 2027 年作为可用起点。

常见问题（FAQ）

Q1：IDN 申请只有 21 份，这是最终数字吗？ 不是。该数字为初步数据，最终数据将在 2026 年 11 月 17 日字符串确认日后确认。

Q2：Safeguard Assessment 能阻止有问题的字符串通过吗？ 不能。评估结果不影响申请推进，但该判定会将相应的公共利益承诺写入注册局协议，构成合同约束。

Q3：Associated Domain Checks 什么时候实施？ 目前尚无时间表。GAC 要求其在新字符串入根前落地，但 PDP1 的最终报告、决策与合同实施日期均未公布。

Q4：本轮新后缀最快什么时候能用？ 预计最早 2028 年完成入根（Delegation）。异议期结束（2027-03-16）后仍需经历字符串评估、申请人评估、争用解决与合同签署等环节。

Q5：PwC 在 2026 轮中承担什么角色？ 担任背景筛查服务提供商，负责申请人评估阶段的强制背景审查，包括个人与组织信息核查及资格标准评估。

Q6：普通企业需要针对公报采取什么行动吗？ 多数企业无需直接行动。但若所在行业与某申请字符串相关，可在异议期内通过 Application Comment Forum 表达意见。

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参考资料

1. 政府咨询委员会（GAC）ICANN87 巴厘岛公报，2026-10-26 发布
2. CircleID《Low IDN Applications Raise Concerns for ICANN’s 2026 New gTLD Round》，2026-10
3. BTW Media《ICANN’s new domains have a launch queue. The abuse rule has a committee.》，2026-10
4. BTW Media《ICANN Can Flag a Risky New Domain. Its Safeguard Check Cannot Stop the Application.》，2026-10
5. ICANN《2026 轮次申请人指导手册》V3，§§7.8–7.8.2
6. ICANN DNS 滥用缓解 PDP1 初步报告及公开评议摘要，评议于 2026-09-28 截止
7. RRI《Indonesia Brings Traditional Scripts into the Global Digital Space》，ICANN87 gala dinner 报道，2026-10-19
8. ICANN 公告《ICANN 公布 2026 轮次背景筛查服务提供商》（PwC），2026-10-15
9. ICANN 公告《2026 Round Payment Timeline Adjusted》
10. ICANN《UA Day 2026 Report》